Formé de représentants élus des Francais a l'étranger (il y a 1 représentant pour les Pays-Bas), le CSFE est un organisme de conseil, au sens strict du terme, auprès du ministre des affaires étrangères. Il ne peut formuler que des avis et des voeux. Pas très efficace, même si il a permis d'amorcer la solution de quelques grands problèmes.
Dans cet article, Pierre Biarnes, sénateur socialiste représentant les Francais à l'Etranger explique les limites de cette institution et émet des propositions pour la rendre plus adaptée.
A la faveur de son assemblée générale annuelle, le Conseil Supérieur des Français de l'Etranger va célébrer, fin septembre, son cinquantième anniversaire. Les discours officiels ne vont pas manquer de souligner, à juste titre, l'originalité et l'importance d'une institution sans équivalent dans le monde.
Acceptant de courir le risque d'être accusé par certains de jouer les trouble-fête, je me permets cependant de profiter de cette sympathique occasion pour rappeler, une fois de plus, que le CSFE est encore très loin de jouer le rôle qui devrait être le sien, et ce parce que, tout simplement, il n'est pas une vraie assemblée délibérante, démocratique. Qu'il en sera ainsi tant qu'il restera présidé par un membre du gouvernement, et non pas par un de ses élus, à l'instar des Conseils généraux métropolitains. Qu'il est donc urgent d'opérer la profonde réforme que cela implique et qui a du reste fait l'objet de la très importante résolution de septembre 1996, votée par le CSFE lui-même à la quasi unanimité de ses membres mais malheureusement restée depuis lettre -morte.
Dans cette perspective, je pense utile de reprendre ici l'essentiel d'un texte dans ce sens que j'ai écrit à l'automne 1992, et aussi de rappeler la résolution de 1996 dont il vient d'être question et dont il faut enfin exiger du gouvernement la mise en oeuvre.
Pierre BIARNÈS - "Rapport à tiers de mandat" - Chap. IV - Décembre 1992
La plupart des problèmes qui se posent à nos compatriotes expatriés ne relèvent que très marginalement de la diplomatie. Fort peu d'agents de nos ambassades et de nos consulats, surtout les plus brillants d'entre eux, sont entrés dans la Carrière pour jouer les assistantes sociales au Quai d'Orsay ou dans leurs postes d'affectation à l'étranger, même si, dans une conception extensive de leur rôle, ils sont presque tous amenés à un moment ou l'autre à faire quelques tours de bête dans des services qui relèvent peu ou prou de prosaïques rubriques, pour eux, comme la scolarisation des enfants français à l'étranger ou la protection sociale et les régimes de retraites de leurs parents.
De toutes façons, le ministère prestigieux entre tous dans lequel ils servent est un ministère beaucoup trop pauvre - malgré la noblesse de ses bâtiments, c'est même un des plus crottés de la République - pour pouvoir s'occuper efficacement de tout cela.
Reste que, dans la mesure où les Français de l'étranger par définition vivent... à l'étranger, dans l'état actuel du droit international, nos diplomates ont bel et bien un rôle incontournable dans la fixation du cadre inter-étatique de tout ce qui les concerne, à commencer d'ordinaire par leur droit d'établissement, comme dans le règlement de la plupart de leurs problèmes particuliers dès que les autorités de leurs pays de résidence sont à un titre quelconque concernées.
La légitime volonté des Français de l'étranger d'être traités comme des Français à part entière exige donc de rechercher, de trouver et de mettre en oeuvre des solutions législatives, administratives et pratiques qui tiennent raisonnablement compte des deux constats a priori plutôt contradictoires qui viennent d'être faits à l'instant. Comment parvenir à préserver la mission juridiquement pré-éminente qui est dévolue au ministère des Affaires étrangères en ce qui les concerne, tout en leur permettant de trouver enfin des solutions plus satisfaisantes à leurs problèmes les plus cruciaux que celles qui, faute de moyens financiers suffisants, ont été "bricolées" jusqu'à présent.
La réponse est évidente : en leur permettant d'échapper à l'exclusivité de la tutelle du ministère des Affaires étrangères lui-même dès que la recherche de ces solutions ne concerne pas du tout, ou simplement ne concerne pas de façon exclusive, les relations de la France avec ses partenaires étrangers, autrement dit dès que les problèmes dont il s'agit sont totalement ou pour partie des problèmes franco-français.
Or il est clair que la mise en oeuvre cohérente d'un tel principe passe nécessairement par une réforme fondamentale du Conseil Supérieur des Français de l'Etranger.
Créé presque aussitôt après la seconde guerre mondiale, le Conseil Supérieur des Français de l'Etranger n'a été jusqu'en 1982 qu'un Conseil au sens le plus strict du terme. Placé sous l'autorité du ministre des Affaires étrangères, qui en assurait de droit la présidence, il n'avait guère pour mission que de conseiller celui-ci, soit spontanément, soit sur commande, en formulant des voeux ou des avis qui n'étaient en rien impératifs sur les divers problèmes de l'expatriation. D'autre part, composé de personnalités choisies par ce ministère de tutelle pour leurs « qualifications » ou cooptées, en une sorte de pseudo-suffrage à forte connotation censitaire, parmi les notables des communautés françaises à l'étranger, sous l'oeil vigilant des consuls et des ambassadeurs de ces années-là, ses membres, par conséquent non élus, ne pouvaient pas, de ce fait, élire eux-mêmes les quelques Sénateurs (dont le nombre passa en trente ans de deux à six) qui commencèrent dès cette époque à représenter officiellement les Français de l'Etranger au Parlement : ils ne pouvaient - véritable entourloupette constitutionnelle - que présenter la candidature de ceux qu'ils avaient préalablement choisis au vote approbatoire des Sénateurs de Métropole, issus, eux, du suffrage universel indirect
Il va sans dire, enfin, que ces notables, ainsi sélectionnés et qui, de plus, ne dépendaient financièrement que d'un ministère "pauvre", répétons-le, exerçaient bénévolement leurs fonctions, sans même voir couverts les frais qu'ils devaient engager pour ce faire, hormis la fourniture d'un modeste billet d'avion pour participer une fois par an, à Paris, en une brève semaine, à l'unique Assemblée générale annuelle du Conseil. Même pour ceux qui étaient les plus à l'aise ou les plus dévoués, cette gratuité - qui en rajoutait par ailleurs à l'antidémocratisme de tout le système - n'était pas un grand facteur de dynamisme.
Tout cela, évidemment, ne pouvait guère que déboucher sur une piètre efficacité, même si, on doit le reconnaître, la solution de quelques grands problèmes fut alors et à la longue amorcée. Année après année, les mêmes voeux étaient votés et revotés presque toujours en vain : le ministère de tutelle de ce Conseil, malgré l'existence en son sein d'une Direction des Français de l'Etrancer passablement compétente, ne se sentait que très peu concerné par la plupart des problèmes de l'expatriation, qui ne sont pas réductibles à leur éventuelle dimension diplomatique ; de ce fait, la plupart de ses agents, à commencer par le premier d'entre eux, si talentueux fut-il parfois, manquaient d'ordinaire de la force de conviction suffisante, et aussi, dramatiquement, du temps nécessaire, pour en défendre avec succès la solution auprès de leurs homologues des autres ministères dont en pratique ces problèmes relèvent.
Or, aujourd'hui, plus de quinze ans après l'instauration de l'élection au suffrage universel des Délégués au Conseil Supérieure des Français de l'Etranger, la situation qui vient d'être rappelée n'a toujours pas fondamentalement changé. Et cela pour une raison essentielle : on n'a pas tiré les conséquences instutionnelles et autres de cette mutation démocratique capitale intervenue dans la désignation des membres du Conseil et celui-ci n'est doté, pour le moment, que d'un statut juridiquement bâtard, tout à fait comparable à celui des "Communes mixtes" de l'Algérie coloniale (des conseillers municipaux élus mais des maires désignés par l'administration). Tout comme si les Français de l'étranger ne pouvaient être que des citoyens à demi-émancipés, et n'avaient pas vocation à être reconnus et traités comme des citoyens à part entière, la réforme s'est arrêtée en chemin. Le CSFE est toujours présidé, comme autrefois, par le ministre des Affaires étrangères, et non pas par un président élu en son sein par ses membres eux-mêmes élus désormais au suffrage universel.
Simple conseil d'un Ministre, il n'est toujours par doté, de ce fait, de la personnalité juridique et, par voie de conséquence, il ne peut pas avoir d'autonomie financière. Il ne peut lever aucune taxe et il ne vit que de la médiocre dotation que lui alloue, en une simple "ligne" budgétaire , son ministère de tutelle. Autrement dit, en dépit du fait que ses membres sont pour la plupart élus (150 sur 170, le bon plaisir du Prince continuant à jouer pour les 20 autres), il n'a pas plus les moyens juridiques et financiers qu'avant 1982 de jouer pleinement le rôle qui devrait être le sien dans la République.
Faute d'un Président élu pour notamment cela, le Conseil Supérieur des Français de l'Etranger ne peut toujours s'adresser aux autres ministères concernés par l'expatriation qu'en passant par le boite aux lettres du Quai d'Orsay, relevée en outre de façon plutôt erratique. Il n'est toujours convoqué à Paris, en Assemblée plénière ou à travers ses Commissions spécialisées, qu'avec une extrême parcimonie, dans des locaux qui ne sont pas les siens et où n'est affecté qu'un personnel quantitativement très insuffisant et qu'il n'a pas choisi lui-même.
Les Délégués qui le composent ne sont toujours que très mal défrayés des dépenses engagées pour l'exercice normal de leur mandat.
C'est donc bien par là - la réforme radicale de la présidence de notre Conseil - qu'il faut commencer ; et c'est la raison pour laquelle, depuis avant même mon élection au Sénat en 1989 (dans ma profession de foi de cette année-là) et à maintes reprises depuis lors, j'ai posé avec obstination ce problème majeur auprès des diverses instances concernées, comme auprès du CSFE luimême, profondément convaincu que de sa solution tout le reste dépend.
Très schématiquement, voici la solution que j'envisage et comment, selon moi, elle pourrait être mise en oeuvre.
l') Une loi de réforme du Conseil Supérieur des Français de l'Etranger devrait être adoptée, avec pour objet essentiel de transformer sa présidence de droit, actuellement dévolue au ministre des Affaires étrangères ès qualité, en une présidence élue par ses Délégués eux-mêmes élus au suffrage universel. Ceci permettrait à notre institution de jouir, enfin, de la personnalité juridique et de l'autonomie financière (recettes et dépenses), sous la réserve évidemment des contrôles administratifs et juridictionnels d'usage.
2') A partir de là, le CSFE aurait la possibilité de se doter de ressources propres qui lui seraient directement affectées sans passer par le canal du budget national : en plus des subventions que l'Etat continuerait à lui accorder en contre partie des missions de service public qui lui sont dévolues (comme il en accorde chaque année aux Conseil généraux des Départements métropolitains pour des raisons analogues), il pourrait, par exemple, bénéficier du prélèvement en sa faveur de centimes additionnels (de l'ordre de 5 à 6 % du principal) aux droits de chancellerie perçus en maintes circonstances par nos Consulats.
3') Ces recettes pourraient être estimées grosso modo (mais sur des bases officielles, notamment en ce qui concerne le volume annuel actuel de ces droits de chancellerie) à environ trente millions de francs, soit, approximativement, dix millions de subventions de l'Etat (la "ligne" budgétaire CSFE du seul ministère des Affaires étrangères, toutes rubriques confondues, n'est pas très loin aujourd'hui de ce chiffre) et vingt millions provenant du produit des centimes additionnels précités. (Chiffre 1992, rappelons-le).
Elles serviraient à couvrir essentiellement quatre grandes catégories de dépenses
a) Des frais de personnel, y compris, en proportion du temps consacré, un bureau élu, notamment sa présidence (un président et deux vice-présidents) : le bénévolat, répétons-le encore une fois, ce n'est pas de la démocratie - et quelques employés à temps plein ou partiel
b) Des frais de locaux (300 à 400 m2, à acheter à tempérament ou à louer : la formule la plus avantageuse serait à rechercher et à discuter) et des frais de matériel ;
c) Des indemnités décentes alloués aux Délégués élus, afin de leur permettre d'accomplir convenablement leur mandat (frais de secrétariat et de téléphone, ainsi que de déplacements à l'intérieur de leurs circonscriptions)
d) Les frais occasionnés par les réunions à Paris des Délégués élus (frais de transport et "per diem" enfin décents eux aussi), ces réunions devant être un peu plus fréquentes qu'aujourd'hui : deux Assemblées générales d'une semaine par an, au lieu d'une seule actuellement, mais en prolongation (ou en prélude) desquelles se réuniraient chaque fois, à tour de rôle et pendant 48 heures, deux de nos quatre grandes Commissions spécialisées - ce qui, en revanche, supprimerait les convocations séparées actuelles de ces Commissions (deux à trois par an) et les frais, notamment de transport, qu'elles occasionnent .
Quant au Bureau dit "permanent" ( à distinguer du Bureau "présidentiel", qui fonctionnerait, lui, à longueur d'année, dans ce nouveau contexte institutionnel), la question de son maintien pourrait se poser. En fait, il n'aurait plus de raison d'être.